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Domenica, 28 Novembre 2021

Le Regioni? Stanno male. Ed il “sistema Italia” è stressato…

A colloquio con il costituzionalista Antonino Spadaro. Luci ed ombre degli Esecutivi e delle Assemblee regionali. Tutto ciò che non ha funzionato e le speranze deluse. Alcune puntuali proposte operative


Come stanno le Regioni italiane,  previste dalla  Carta costituzionale nel 1948 ma  istituite nel 1970, nel clima di generale disorientamento in cui versano le Istituzioni nazionali e con le gravi  difficoltà economiche ed identitarie  del sistema delle autonomie locali? Dopo il costituzionalista Roberto Bin, stavolta ne parliamo con il professor   Antonino Spadaro, docente di diritto costituzionale nell’Università Mediterranea di Reggio Calabria.


Il costituzionalista Antonino Spadaro


Professore per alcuni suoi colleghi autorevoli, come il costituzionalista Roberto Bin, le Regioni, superati i 40, non godono di buona salute. Lei di che opinione è?

Si, le Regioni non godono di buona salute, ma in verità non godono di buona salute anche gli altri enti locali e lo stesso Stato. La verità è che l’intero “sistema Italia”, soprattutto negli ultimi vent’anni, è stato soggetto a forte stress, per varie ragioni: la progressiva erosione dell’etica pubblica costituzionale del 1948, che aveva posto le condizioni politico-istituzionali per il riscatto del nostro Paese e aveva reso possibile il boom economico del dopoguerra; il venir meno dei vecchi ma nobili partiti con la loro carica ideale e l’affermarsi invece di forze politiche personalistiche; la crescente diffusione di una cultura consumistica, individualistico-privatistica, con una deresponsabilizzante e cieca fiducia nelle mere forze del mercato, con connessa sottovalutazione del ruolo dei servizi e degli interventi pubblici; la corruzione e il malcostume crescenti; infine, la crisi economica globale, ecc. Insomma, la questione è ben più complessa e generale, anche se va riconosciuto che purtroppo, di solito, le Regioni non hanno costituito – come pure si sperava – un esempio di virtù rispetto alle altre istituzioni. È vero, semmai, che alcune delle problematiche prima accennate nelle Regioni – soprattutto in alcune Regioni – hanno assunto tratti ancora più esasperati e drammatici.  Più precisamente, vista la ricchezza e diversità delle esperienze regionali del nostro Paese, la crisi del regionalismo italiano è una crisi a due facce: per un verso una crisi per l’inefficienza e per gli sprechi connessi all’istituzione regionale; per l’altro, è anche una crisi di crescita: per ciò che le Regioni, almeno alcune Regioni, avrebbero potuto fare ancor meglio se avessero avuto maggiore autonomia, autonomia che è venuta tardi, con le novelle costituzionali del 1999 e del 2001 (in quest’ultima, del resto, l’art. 116, u.c. del Titolo V riformato, prevede anche un regionalismo progressivo). In ogni caso – dopo quarant’anni circa dall’istituzione delle Regioni – si può ben dire che la crisi del regionalismo è legata alle cattive prassi adottate, al malcostume politico-ammnistrativo, non all’idea in sé dell’autogoverno regionale, che resta un’intuizione feconda dei nostri Padri costituenti.

Il quadro generale è scoraggiante, si va verso una ridefinizione dell’architettura istituzionale del Paese,  ma è d’accordo che nell’insieme, comunque la si voglia mettere, le Regioni, e persino gli enti locali,  vantano migliore salute rispetto ad altre Istituzioni nazionali?

Ha ragione quando sottolinea la necessità di una “ridefinizione dell’architettura istituzionale del Paese”. Faccio solo alcuni esempi, limitatamente all’organizzazione territoriale, in forma interrogativa: hanno davvero senso tutte le Province costituite dal Nord al Sud o molte di esse rispondono piuttosto a esigenze meramente campanilistiche? Può negarsi che, soprattutto in molte Regioni a Statuto speciale, la moltiplicazione delle Provincie ha assunto tratti surreali e ridicoli? E una Regione come la Calabria, con appena due milioni di abitanti, può continuare ad avere ben 409 Comuni, spesso micro-municipi? E quante Comunità montane sono veramente tali (e non …di pianura o marine) e quali competenze “reali” esercitano? È mai pensabile che piccole Regioni come la Valle d’Aosta o l’Umbria, che hanno meno di un milione di abitanti dispersi sul territorio, possano fare “leggi” e invece aree urbane densamente popolate e concentrate, come quella di Milano (circa 2 milioni di abitanti) e di Roma (circa 3 milioni di abitanti), no? Per quali ragioni? La creazione delle città metropolitane, in sé certo positiva, è in grado, da sola, di risolvere queste problematiche? La sostanziale identificazione fra città metropolitane e Provincie, ora operata dall’art. 18 del D.L. n. 95/2012, in astratto positiva, non crea qualche problema in Calabria? Se avrebbe avuto un senso più compiuto la creazione di una “città metropolitana dello Stretto” (comprensiva di Reggio, Villa S.G., Messina e Comuni limitrofi delle due sponde), la identificazione della sola città metropolitana di Reggio  (circa 186.000 ab.) con la sua Provincia, con 97 Comuni dispersi su un territorio molto ampio e orograficamente assai difficile (poco meno di 400.000 ab.), non presenta alcuni rischi? Insomma,  anche a voler sorvolare sulle questioni calabresi, fra le tante cose da fare, bisognerebbe ri-pensare anche l’intera organizzazione territoriale dello Stato. Quanto alla seconda parte della Sua domanda, direi  che non si può generalizzare: un po’ tutte le istituzioni territoriali hanno problemi, anche se è vero che alcune esperienze regionali ed alcune esperienze comunali potrebbero essere considerate esemplari rispetto alle prassi invalse, soprattutto negli anni scorsi, in alcune istituzioni nazionali: mi riferisco al Governo e Parlamento (ché invece sostanzialmente bene si dovrebbe parlare delle istituzioni nazionali di garanzia, Presidente delle Repubblica e Corte costituzionale, in genere buoni custodi della Carta costituzionale).

Una delle due Camere del Parlamento da destinare alle  Regioni e alle autonomie locali:  può essere una soluzione per dare maggiore efficienza allo Stato?

Si, certo. Da decenni si configura, fra gli studiosi, l’ipotesi di una seconda Camera delle Regioni, che del resto esiste in tutti i sistemi federali o cripto-federali (qual è, dopo le ultime riforme, il modello regionale italiano). Senza scendere in dettagli, forse sarebbe più giusto immaginare più precisamente una Camera delle Regioni e degli Enti locali. L’attuale conferenza Stato-Regioni-Enti locali, pur funzionando da camera di compensazione/mediazione fra i diversi enti territoriali, non riesce a soddisfare in toto quest’esigenza. Ma ovviamente sarebbe illusorio pensare che, senza una riforma complessiva delle istituzioni repubblicane, un seconda Camera delle Regioni risolva tutti i problemi.

Regge l’elezione diretta del presidente della Regione o va messa in discussione per valorizzare le Assemblee regionali e quindi la maggiore partecipazione dei cittadini alle scelte generali?

L’elezione diretta del Presidente delle Regioni – al pari del resto dell’elezione diretta dei Presidenti delle Province e dei Sindaci – è stata senz’altro una riforma positiva nel nostro sistema politico-giuridico, che certo può – anzi deve esser perfezionata – ma dalla quale non penso si possa tornare indietro. In genere è un bene che i governati scelgano direttamente chi li governa, ciò che favorisce la partecipazione e semplifica il conflitto politico. Circa i possibili perfezionamenti, mi limito qui a dire incidenter che – poiché il Presidente per poter governare deve avere una maggioranza a lui favorevole in Consiglio (e dunque, all’occorrenza, dovendo il numero dei consiglieri risultare “variabile”) – nel prossimo futuro, in ottemperanza all’art. 14 del D.L. n. 138/2011, conv. in L. n. 148/2011, sarebbe molto meglio ridurre il numero dei consiglieri regionali calabresi solo a 30, ciò che ne renderebbe comunque possibile, all’occorrenza, un eventuale aumento fino a 40, che è il massimo in astratto consentito (aumento impraticabile se 40 “già” costituisse il numero minimodei componenti). Altra e ben più complicata questione poi è quella, cui lei accennava, della crisi di tutte le assemblee legislative regionali, per rimediare alla quale non occorre necessariamente ritornare alla forma di governo parlamentare, rinunciando all’elezione diretta del Presidente. Infatti, un Consiglio regionale snello, supportato da poche ed efficienti unità amministrative e composto da personale politico realmente motivato, se vuole può svolgere decisive funzioni – non solo di controllo e ispettive – ma squisitamente di indirizzo politico, attraverso una produzione legislativa di alta qualità (cosa che non sempre accade) e attraverso il controllo “sugli effetti” di tale legislazione (cosa che di solito semplicemente non accade).  Non è affatto poco.

La débãcle della Lega  significa la fine del federalismo? E senza una forza federalista come la Lega, a parte le cadute di credibilità di questa forza politica su cui si sono ampiamente soffermati i media, teme ci possa essere, anche a causa della crisi economica, una riduzione dei poteri locali?

Personalmente – e parlo da costituzionalista, non da calabrese – considero la Lega Nord un partito di dubbia costituzionalità: così come, ex art. 49 Cost., i partiti devono avere una struttura democratica interna (c.d.  democrazia infra-partitica) ed esterna (c.d. democrazia inter-partitica), allo stesso modo, sempre ex art. 49 Cost., essi devono «concorrere a perseguire la politica nazionale»…non locale. Le finalità statutarie, almeno all’inizio, perseguite dal partito da Lei ricordato non sembrano compatibili con tale prescrizione e sicuramente alcune delle prassi (verticistiche e xenofobe) presenti in quella formazione politica suscitano molte perplessità. Per converso, la forza dell’Italia (come del resto dello stesso processo che ha portato all’Unione Europea) in gran parte risiede nella sua unità: abbiamo invece corso il rischio di una profonda spaccatura del Paese, che nel passato sembrava confermata persino dalla concentrazione “territoriale” dei partiti (in particolare: Lega al Nord, Pd al Centro e PdL al Sud). Il mantenimento di forti, e comunque adeguati, livelli di autonomia territoriale è un valore costituzionale che, senza far venir meno il principio di unità nazionale, non dipende – non deve dipendere – dal sistema dei partiti.

Quali differenzeravvisa   fra le Regioni del Mezzogiorno e le altre?

Le differenze esistono e sarebbe ingenuo negarle. Certo, è vero: la crisi del regionalismo, come del resto il malcostume amministrativo, sono trasversali alla collocazione territoriale e al colore politico degli enti. Ma ciò non significa che Regioni di antica ed efficiente tradizione ammnistrativa asburgica (Lombardia, Trentino, Friuli V.G….) non risultino oggi, forse anche per questo, più efficienti, mentre Regioni di tradizione borbonica (Campania, Calabria, Sicilia…) invece appaiano meno efficienti. È lecito chiedersi pure perché alcune Regioni del Sud (Sardegna, Basilicata, Puglia), bene o male, ormai sembrano uscite dal tunnel del sottosviluppo. Risposta: per varie ragioni, non ultima il fatto che meno forte in esse è stato, ed è, il peso delle organizzazioni criminali. Invece altre Regioni meridionali italiane – appunto Campania, Calabria, Sicilia – fanno l’esperienza di una forte e radicata presenza sul territorio di pervicaci organizzazioni criminali, che letteralmente ammorbano il clima in cui vive la società civile, intorpidendo una società per altro sana e vivace, e allontanano ogni prospettiva di crescita economica. Naturalmente camorra, ‘ndrangheta e mafia sono presenti in tutt’Italia (e all’estero), ma non pretendono ancora il “controllo sociale del territorio”, come per esempio accade nella nostra Regione. Basterebbe questo drammatico dato per “fare la differenza”, ma chiaramente ne esistono molti altri. Quel che conta – per restare alla Calabria – è che le risorse di cui disponiamo (da quelle naturali a quelle economiche alla principale risorsa calabrese: il ricchissimo patrimonio umano) sono fortunatamente sufficienti per ridurre lo scarto. Rispetto ad altre Regioni italiane, abbiamo però bisogno di una maggiore presenza dello Stato e delle sue istituzioni non solo repressive (magistratura, forze dell’ordine) ma economiche, politiche, culturali. Del resto, per combattere l’anti-Stato ci vuole più Stato. In breve: mentre in alcune, limitate aree del Paese un maggior tasso di autonomia è non solo possibile ma auspicabile, piaccia o no, in altre aree occorre “più Stato”, non più autonomia. E dico questo senza immaginare alcuna menomazione pregiudiziale dell’autonomia esistente nella nostra o in altre Regioni. Semplicemente – e questa è esigenza che prescinde dalla collocazione territoriale dell’ente – ad ogni reiterata e insolubile inefficienza locale deve poter corrispondere un effettivo potere sostitutivo statale, come del resto prevede l’art. 120 Cost.

Nel 2000 quando si aprì la  stagione costituente, lei crede che le Regioni avrebbero dovuto fare di più o tutto è stato fatto nel migliore dei modi possibili?

Naturalmente come al male non v’è limite, anche il bene può esser migliorabile. Non parlerei però, per i nuovi Statuti regionali, di un’occasione mancata. Certo non hanno costituto la novità attesa, viste le aspettative molto alte e gli esiti piuttosto scontati, ma penso che, in linea di massima, possano essere considerati migliori dei precedenti. E poi sono sempre emendabili/perfezionabili, se si vuole. Bicchiere mezzo pieno, dunque.

Qual è il suo giudizio sull’epilogo della stagione costituente nelle Regioni?

Francamente non entusiasmante, ma nemmeno irrimediabilmente pessimista. Si è trattato di una stagione importante che può ancora rinnovarsi, soprattutto in vista delle ulteriori novità che ci attendono.  Insisto: gli attuali Statuti regionali sono sempre emendabili, anche in modo significativo. Quasi tutto dipende, insomma, dalle idee e dagli uomini che concretamente incarnano le istituzioni. Valorizzare l’autonomia regionale è ancora possibile: basta volerlo.

Riscontra  diversità di atteggiamento, nell’adozione degli Statuti, fra Regioni del Nord, del Centro e del Sud?

Nell’adozione, no. Anzi, più d’una Regione meridionale (la Calabria fra queste) è stata più virtuosa nella tempistica dell’adozione. In realtà, come ho cercato di dire più volte, buona parte dei problemi regionali non è imputabile astrattamente alla fonte Statuto, ma alle concrete prassi politiche invalse nelle Regioni, prassi, se non in contrasto con gli Statuti, spesso semplicemente di mancata attuazione degli istituti statutari (il campo dell’attivazione degli strumenti di partecipazione popolare, in questo senso, è emblematico).

Qual è il suo giudizio sullo Statuto calabrese?

Complessivamente buono. Ma, non avendo concorso alla sua stesura, mi è più facile rilevarne difetti e carenze. Uscirà presto, a cura mia e della collega C. Salazar, uno specifico “Manuale di Diritto regionale calabrese”, cui hanno partecipato vari studiosi di tutte le Università della Regione. Rinvio a quella sede per un giudizio meno superficiale e doverosamente più approfondito.

Con gli Stati a sovranità ridotta, addirittura con la sovranità monetaria trasferita ad un’istituzione federale e  con la politica di bilancio limitata da un trattato internazionale, quale politica e soprattutto quale politica economica possono svolgere le Regioni, specie quelle svantaggiate come la Calabria? Non è forse un’illusione conferire ai governilocali molti poteri,  se poi le Regioni  non hanno i mezzi finanziari sufficienti  per ridare ossigeno all’economia, difendere le famiglie dalla povertà, costruire prospettive per i giovani?

Se, come in molti auspichiamo, l’Unione Europea avrà un seguito pienamente federalista, essa sarà ancora una risorsa e non un limite per la Calabria, sempre che si comprenda che l’UE è qualcosa di più di una sorta di “mucca da mungere”, costituendo piuttosto uno straordinario volano per tutte le nostre iniziative. Naturalmente, per la sua collocazione geografica e per le sue tradizioni culturali, la Calabria ha anche una naturale vocazione mediterranea, che va pienamente valorizzata non contrastando con i suoi legami europei. I vincoli di bilancio, comunitari e nazionali, hanno un senso solo se sono accompagnati da altrettanti vicoli di solidarietà comunitari e nazionali, riassumibili con la vaga formula di “coesione sociale”. In questo quadro, si spiega almeno in parte la recente riforma del c.d. federalismo fiscale, in cui il passaggio dalla “spesa storica” al “costo standard”, costituisce un passaggio obbligato e corretto anche per le Regioni meridionali, che certo per molti motivi sono le più svantaggiate. Infatti, non è ragionevole che il costo di un identico servizio sociale, a maggior ragione se coincidente con i Lep (Livelli Essenziali delle Prestazioni), sia diverso fra la Calabria e, per esempio, la Toscana o che, a parità di costo, la qualità del servizio non sia uguale. Sarà un processo lungo e dall’esito incerto. Molto dipenderà dal senso di responsabilità e dalla capacità di auto-governo che sapremo conseguire, attraverso i nostri rappresentati democraticamente eletti. Dunque, restano significativi margini per l’autonoma politica (e dunque per la politica economica) delle Regioni, ma gran parte del mantenimento degli attuali servizi sociali dipenderà dalla serietà, dalla competenza, dal rigore, dal senso alto della cosa pubblica della nostra classe politica.