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Lunedì, 13 Luglio 2020

Senato delle Regioni: tutti lo vogliono ma nessuno spiega come

Sul conflitto Stato-Regioni e le criticità delle leggi elettorali parla il professor Alessio Rauti, ricercatore confermato di diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università “Mediterranea” di Reggio Calabria dove insegna Diritto pubblico. È autore di numerosi lavori e pubblicazioni Sul conflitto Stato-Regioni e le criticità delle leggi elettorali parla il professor Alessio Rauti, ricercatore confermato di diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università “Mediterranea” di Reggio Calabria dove insegna Diritto pubblico. È autore di numerosi lavori e pubblicazioni in tema di giustizia costituzionale, diritto regionale, legislazione elettorale, diritti sociali, fonti del diritto, diritto europeo.

Alessio Rauti


Calabria on Web lo ha intervistato  per ottenere un punto di vista altamente qualificato in ordine ai rapporti Stato-Regioni, alle possibili evoluzioni dell’attuale assetto istituzionale del Paese e alle recenti modifiche apportate allo Statuto regionale con la riduzione del numero dei consiglieri regionali.

Il rapporto Stato-Regioni si mantiene altamente conflittuale. La Calabria continua a vedere rallentata la sua attività legislativa da continue impugnative governative. Dove sta la responsabilità?

In realtà, nel 2012 e nella prima parte del 2013, le leggi regionali calabresi effettivamente impugnate dal Governo sono poche. Ovviamente, con uno sguardo a ritroso deve ricordarsi che la conflittualità riguardante diverse leggi e statuti regionali è dipesa soprattutto all’inizio dalla presenza nel nuovo Titolo V di molte disposizioni fondate sull’ingenua pretesa di separare in modo netto – potrebbe dirsi: “a cesoia” – le competenze di Stato e Regioni su alcune materie e dalla completa o quasi assenza di adeguati meccanismi di cooperazione fra Stato e Regioni. Infine, per alcune espressioni comparse nel testo costituzionale per la prima volta – si pensi alla c.d. “forma di governo” delle Regioni – il passaggio dal piano della discussione dottrinale a quello normativo ha reso necessario tener conto di un incastro di disposizioni sulle competenze statutarie e su quelle legislative di Stato e Regioni, al punto da richiedere specifiche sentenze “creative” della Corte costituzionale, non poche volte costretta a delicate acrobazie interpretative. Così, ad esempio, lo Statuto può decidere di confermare l’elezione diretta del Presidente ma non può stabilire se ciò debba avvenire con un turno unico o con doppio turno, scelta rimessa alla potestà legislativa concorrente della Regione nel rispetto dei princìpi fondamentali stabiliti dallo Stato.

Altre cause?

Ce n’è  una seconda, una causa  di conflittualità più recente, che deriva invece da un fenomeno di neo-centralismo statale teso a delimitare i margini concreti di autonomia regionale puntando sulla competenza in tema di coordinamento della finanza pubblica, in teoria limitata alle disposizioni di principio, ma con una “lettura allargata” di questi ultimi, intesi come obiettivi molto ampi che legittimano un’interpretazione finalistica degli interventi provenienti dal “centro”. La stessa Corte costituzionale, pur stigmatizzando l’idea che la crisi economica possa essere invocata come una sorta di “stato di eccezione” capace di giustificare l’alterazione del riparto costituzionale delle competenze Stato-Regioni, ha tuttavia in più di una sentenza salvato diverse disposizioni statali destinate ad incidere in modo assai pesante sull’autonomia regionale: si pensi a quelle relative al numero di consiglieri regionali o al finanziamento dei partiti. Aggiungerei  un terzo elemento di conflittualità, questo davvero legato a casi di discutibile esercizio dell’autonomia regionale che purtroppo finiscono per dare quasi ragione del rinnovato neo-centralismo. Da ultimo, ad esempio, la Consulta si è pesantemente “lamentata” con la Puglia per avere più volte disatteso il suo giudicato costituzionale.

Da ultimo, sulla legge regionale n. 12 del 2013 in materia di precari della sanità, la giunta regionale ha deliberato di costituirsi in giudizio dopo l’impugnazione da parte del governo. Un modo per non dimostrarsi sempre appiattiti alle volontà romane?

Non credo che la questione di fondo sia se appiattirsi o meno alla volontà del Governocentrale. Certo, già la storia dei primi Statuti regionali ha dimostrato quanto la “contrattazione” possa vanificare l’autonomia regionale, ovvero le esigenze della diversità. Ma qui è la Regione a dover mostrare responsabilità e giudizio. L’autonomia serve innanzitutto alla comunità regionale. Ne erano consapevoli i costituenti. Gli organi di indirizzo politico della Regione dovrebbero valutare se la singola legge valorizza tali esigenze in modo da rendere complessivamente un servizio alla stessa unità dei valori repubblicani (che si realizza pluralisticamente e democraticamente). Nel caso specifico della legge n. 12/2013, la trasformazione di alcuni contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato sembra destinata ad infrangersi su diversi scogli di costituzionalità che emergono anche dalla giurisprudenza della Corte: dalla discutibile presenza di una completa riserva interna che vanifica il principio del concorso pubblico fino al tentativo di superare il blocco del turn over senza, a quanto pare, fornire specifiche argomentazioni sulla necessità di procedere a tali assunzioni per garantire i livelli essenziali delle prestazioni.

La Regione, dal canto suo, come potrebbe agire per “blindare” le proprie leggi?

Palazzo Madama secondo alcune proposte di riforma dovrebbe diventare la camera delle regioni


Se “blindare” significa ricercare a tutti i costi una mediazione con lo Stato al fine di evitare il ricorso in via principale, l’idea è ovviamente da rifiutare, per quanto richiami esigenze di prevedibilità e certezza connaturati in teoria all’idea di legge che lo Stato di diritto porta con sé. Anzi, se davvero la legge è espressione di uno sforzo di autonomia condotto nel quadro dei valori costituzionali, va rifiutata la prospettiva di una contrattazione eventualmente troppo mortificante e affrontare il conflitto. L’importante è che non si invochi la certezza del diritto legislativo per legittimare la violazione di norme costituzionali. Non si dimentichi poi che, ed è comunque un bene, le leggi possono ritornare al giudizio della Corte anche per altre vie (attraverso il “filtro” di un giudice all’interno del giudizio su un caso della vita). Piuttosto, la classe politica dovrebbe sempre tener conto della necessità di non creare con le proprie leggi situazioni di “affidamento” dei cittadini – specie di categorie lavorativamente “precarie” – destinate verosimilmente ad essere travolte in quanto fondate su presupposti costituzionalmente indifendibili. Peraltro, va ricordato che una legge regionale si espone al giudizio della Corte anche quando viola lo Statuto regionale, che costituisce una norma (costituzionale) interposta. Sotto tale aspetto, è stato un errore abolire – senza peraltro adeguata discussione consiliare e opportuna risonanza nell’opinione pubblica – la Consulta statutaria, organo di controllo originariamente previsto dallo Statuto del 2004, che peraltro, pur potendo funzionare a costi davvero minimi o quasi inesistenti, avrebbe aiutato gli organi di indirizzo politico a correggere il testo delle leggi prima del controllo governativo.

Come dovrebbe cambiare, secondo lei, la dialettica tra Stato centrale e autonomie locali? Il Senato delle Regioni potrebbe essere una novità in grado di bilanciare il quadro costituzionale?

Il Senato delle Regioni è spesso invocato come la panacea dei mali del nostro regionalismo. Ma la confusione sul suo ruolo regna davvero sovrana. Occorrerebbe in tal senso formulare almeno tre domande: 1) che cosa e chi un tale organo deve rappresentare e, dunque, come devono essere scelti i rispettivi componenti; 2) quali debbano essere le sue funzioni; 3) se un tale organo debba rientrare nel circuito della fiducia parlamentare. L’idea di fondo espressa da una sensibile parte della dottrina – e che personalmente condivido – è che il Senato delle Regioni, per avere un senso, non può essere semplicemente una seconda Camera eletta comunque direttamente dal corpo elettorale con funzioni legate al rapporto Stato-Regioni. Si tratterebbe altrimenti di un organo che esprime comunque una rappresentanza politico-partitica identica all’altra Camera e, come tale, destinata logicamente a rientrare nel rapporto di fiducia. Al contrario, in tale organo andrebbe quanto più possibile evitata la formazione delle medesime linee di divisione partitica presenti nella Camera. In tal senso, il Senato delle Regioni dovrebbe rimanere fuori dal rapporto fiduciario e riprodurre invece le linee di diversità delle posizioni regionali, in modo da ricostruire l’unità attraverso la distinzione. In un tale quadro, l’interesse dell’intera comunità regionale non potrebbe che essere espresso istituzionalmente attraverso la partecipazione dei Presidenti e delle Giunte regionali, nonché dei Presidenti dei gruppi consiliari di opposizione. Ovviamente, andrebbero conseguentemente riviste le norme in materia di compatibilità (art. 122, II c., Cost.) nel senso di consentire il cumulo fra le diverse cariche. Si potrebbe obiettare che in tal modo l’elezione del Presidente della Regione – consentendo all’elettore di scegliere già direttamente un senatore – caricherebbe le elezioni regionali di ulteriori, eccessivi “riflessi” sul piano nazionale. Ancora: si può anche temere che in questo modo l’impegno regionale venga infine inteso come un semplice trampolino di lancio politico verso gli scranni romani e che i rappresentati regionali, non potendo magari fare insieme e bene entrambe le cose, lascerebbero “scoperte” le esigenze regionali. Alcuni aspetti sono da considerare attentamente, per quanto proprio il quadro comparato offra ampi esempi di tali casi. Di certo, non si tratterebbe semplicemente di un cumulo di cariche diverse: piuttosto, sarebbe proprio quella senatoriale, intesa secondo la nuova logica, a richiedere di essere affidata a rappresentanti istituzionali regionali.
In ogni caso, anche un Senato composto in tal senso non sarebbe sufficiente rispetto agli attuali problemi nella dialettica Stato-Regioni. Occorre rivedere e semplificare il riparto costituzionale delle competenze, verificando in particolare la stessa “tenuta” della potestà legislativa concorrente a fronte della tendenza a renderlo – in verità, non solo da oggi ? uno strumento statale eccessivamente limitativo dell’autonomia regionale.

Come giudica la riduzione del numero dei consiglieri regionali da 50 a 30? Sicuramente ridurrà i costi della politica, ma sarà in grado di far funzionare la macchina regionale e di rappresentare adeguatamente i vari territori?

È triste ma significativo che il numero dei consiglieri regionali debba ora essere ridotto addirittura a 30 (più il Presidente) quale conseguenza della “contrazione” della popolazione sotto la soglia dei due milioni di abitanti rilevata nell’ultimo censimento. Addirittura, la popolazione complessiva nazionale cresce, quella residente nel territorio calabrese scende più che in tutte le altre Regioni. Tenendo conto dei nuovi dati Istat il Governo ha dunque impugnato la delibera statutaria calabrese approvata in seconda lettura il 18 marzo e pubblicata sul supplemento straordinario del B.U.R. Calabria n. 2/2013, che invece abbassava a 40 il numero dei consiglieri (e fissava un conseguente numero di assessori). Potrebbe dirsi, se si vuole, che la “sofferenza” della comunità regionale – attestata dal più alto tasso di migrazione interna – si è infine riflessa sulla struttura delle istituzioni politiche regionali. Evidentemente, mi preoccuperei più del primo dato chedel secondo. Del resto, il rapporto fra popolazione attuale ed il numero di trenta consiglieri non mi sembra del tutto irragionevole: oltre ad essere la Calabria oggi in ottima compagnia – alcuni Consigli dovranno addirittura scendere a 20 componenti (si pensi, ad esempio, a quelli umbro, lucano e molisano) – non va dimenticato che ci sono sempre stati sin dalle prime elezioni regionali degli anni ’70 Consigli con trenta componenti: si pensi all’Umbria. Proprio tale Regione, poi, dopo la riforma del 1999, aveva inizialmente innalzato a 36 (più il Presidente) e, in un secondo momento, riportato volontariamente il numero dei suoi consiglieri a 30+1, ben prima, dunque, che l’intervento statale ponesse paletti ancora più rigorosi in materia.
Certo, la normativa statale avrebbe potuto articolare meglio le diverse fasce, magari consentendo di arrivare almeno, nel caso della Calabria, al numero massimo di 34 più il Presidente, soprattutto per evitare complicazioni eccessive nella necessaria riforma della legge elettorale e per la necessaria rivisitazione dell’organizzazione consiliare interna.
Infine, è normale che la riduzione dei componenti possa incidere sulla rappresentanza dei territori e, in particolare, acuire il c.d. fenomeno dello slittamento dei seggi. Si tratta dell’eventualità, consentita dall’attuale sistema elettorale, che qualche seggio originariamente assegnato ad una circoscrizione, finisca con l’essere assorbito dai territori di maggiori dimensioni. Tuttavia, da un lato a quest’ultimo aspetto si può ovviare modificando la legge elettorale; dall’altro, fermo restando l’opportunità di almeno un minimum di rappresentanza dei diversi territori, la questione non andrebbe ingigantita. La vera difficoltà delle Regioni è sempre stata invece sin dall’inizio possedere e realizzare una visione davvero “d’insieme” delle esigenze legate all’intero territorio, non appiattita invece, come spesso è stato, sull’eccessiva dimensione localistica delle Province. Non è un caso che proprio tale livello territoriale fosse uno snodo fondamentale dell’articolazione dei partiti politici all’intero del territorio regionale.

La nuova delibera statutaria sul numero dei consiglieri approvata in tal senso in prima lettura il 22 Aprile va completamente incontro alla normativa statale?

L’attuale art. 15 dello Statuto calabrese stabilisce che «il Consiglio è composto da 50 membri, salvo quanto stabilito dalla legge elettorale per agevolare la formazione di maggioranze stabili ed assicurare la rappresentanza delle minoranze». Ora, la nuova delibera incide sulla prima parte dell’articolo in questione (ovviamente riducendo i componenti a 30, oltre il Presidente), ma non modifica la seconda. In breve, pur dopo tale correzione, lo Statuto consentirebbe ugualmente un eventuale innalzamento del numero di consiglieri ben oltre il numero massimo previsto dalla normativa statale, ove previsto e richiesto – come peraltro attualmente si prevede, ad esempio, per i c.d. seggi aggiuntivi – dall’applicazione della legge elettorale. Un evento del genere ? già verificatosi in concreto nel 1995 e nel 2000 ? in astratto e in extremis potrebbe anche determinare il raddoppio del numero dei consiglieri (in conseguenza della possibilità per l’elettore di esprimere il c.d. voto disgiunto). Certo, si potrà trovare un sistema diverso in sede di modifica della legge elettorale, ma è evidente comunque che lo Statuto continua a rendere possibile tale scelta e dunque, nel suo complesso, rimane evidentemente disallineato rispetto alla normativa statale. Altro, poi, è capire se il Governo deciderà di ricorrere contro lo Statuto riformato oppure se preferirà adottare un atteggiamento più soft rispetto a tale atto, attendendo tuttavia di conoscere in seguito i contenuti della conseguente, si auspica rapida e già invocata dalla dottrina, modifica della legge elettorale ed eventualmente impugnando quest’ultima (v. il caso veneto).

Una riduzione di questo tipo dovrebbe comportare anche modifiche alla legge elettorale regionale?

Come le dicevo (e con me altri studiosi), non c’è dubbio. Innanzitutto, dopo alcune modifiche del 2010, nell’attuale legge elettorale regionale il primo premio di maggioranza e la quota proporzionale sono individuati in cifra fissa e non più in termini percentuali. Per essere chiari: il premio destinato ai gruppi di liste collegate al candidato alla Presidente vincente è attualmente di 10 seggi (salvo dimezzamento), mentre i restanti 40 sono ripartiti con formule proporzionali. È evidente che tali disposizioni normative vanno modificate, a pena di procedere all’assegnazione di 19 seggi oltre i 31 consentiti dall’attuale normativa statale.
La questione, ovviamente, va analizzata a 360 gradi, considerando anche la necessità di eliminare il sistema dei seggi aggiuntivi, al fine anche di evitare una sicura impugnazione governativa. In tal senso, va rivisto unitamente anche il meccanismo del primo premio, più volte peraltro criticato per evidenti difetti (eccesso di distorsione, creazione di sovra-maggioranze, difetto di proporzionalità, etc.). Le proposte in dottrina non mancano: si tratta di modulare e articolare la quota maggioritaria in modo da garantire comunque la presenza di una solida maggioranza consiliare senza necessità di innalzare il numero dei consiglieri e nella misura strettamente necessaria a raggiungere tale fine. In questo senso, il modello toscano può costituire un valido punto di riferimento.
In ogni caso, la riduzione del numero dei consiglieri renderà il sistema elettorale più selettivo per i partiti politici, al punto da rendere estremamente necessaria la creazione di liste unitarie – si spera, non solo di mera facciata – al fine di superare non solo l’attuale soglia di sbarramento del 4%, ma soprattutto la soglia implicita.
Come può facilmente intendersi, c’è la necessità di un progetto organico di legge elettorale da discutere ed approvare per tempo. Per quanto, tuttavia, le leggi elettorali sono “leggi matrice”, fonti fondamentali del sistema, la prassi politica invece le ha rese sempre più “figlie della mezzanotte”. I delicati equilibri politici nel valutare l’impatto di tali leggi sulla vita dei partiti inducono infatti le Assemblee legislative a vararle solo nella fase finale della legislatura, ovvero qualche mese prima delle imminenti elezioni, quando ormai ogni “velo di ignoranza” sugli attuali rapporti di forza fra le diverse formazioni politiche è stato squarciato o si presume possa esserlo. Così è stato anche per l’approvazione della legge elettorale calabrese nel 2005 e per le sue successive modifiche del 2010. Si è trattato sempre di correzioni o integrazioni di un sistema già esistente. Per le riforme elettorali organiche e ben strutturate, invece, sembra valere il monito del Bianconiglio di Alice: ogni qual volta ci si mette mano davvero, purtroppo ormai “è tardi”. Insomma: si aspetta non solo al punto ma anche al fine di non avere più tempo.

E la legge elettorale nazionale? Lei come la cambierebbe?

Il “rendimento” di un sistema elettorale dipende da molte variabili. Ma innanzitutto dovremmo chiederci qual è il fine che la classe politica vuole affidargli. In tal senso, ogni sistema è in qualche modo una sorta di piccolo pulcino che riceve dalla politica il suo “imprinting”, costituendone infine l’“immagine in movimento”. Ai sistemi elettorali italiani, quale primo obiettivo, la classe politica ha sempre, sin dalla genesi della Repubblica (ma, a ben vedere, già dal periodo successivo alla prima guerra mondiale), affidato il compito di non semplificare la frammentazione partitica. Così è stato a tutti livelli e con tutti i sistemi, anche quelli misti a prevalenza maggioritaria o proporzionali con premio (come gli attuali sistemi elettorali regionali e locali).Fermo restando questo compito primario, da vent’anni a questa parte si sono cercati comunquesistemi per agevolare la formazione di stabili maggioranze puntando ad ingabbiare la frammentazione nel bipolarismo.
A livello regionale e locale ci si è riusciti intervenendo anche sulla forma di governo attraverso il meccanismo (per alcuni forse troppo) rigido per cui il Presidente regionale direttamente eletto ed il Consiglio stanno insieme o cadono insieme.
A livello nazionale, invece, mancano meccanismi forti di razionalizzazione del sistema parlamentare, tali cioè da agevolare adeguatamente la governabilità. Inoltre, il sistema politico è sempre più in fase di transizione e la legge elettorale attuale (c.d. porcellum) mette insieme difetti assai vistosi, fra i quali, com’è noto, il premio al Senato che pur consentendo un’ampia distorsione rispetto ai voti ricevuti dalla miglior coalizione o lista – come del resto avviene anche per la Camera ? non garantisce tuttavia la presenza di una solida maggioranza. Ma, a ben vedere, nessun sistema elettorale è in grado di garantire omogeneità di risultato fra le due Camere, fermo restando l’attuale bicameralismo perfetto. Solo ove si mettesse mano al Senato delle Regioni nel senso indicato precedentemente, tale questione risulterebbe automaticamente risolta. Ma rimarrebbero tutti gli altri ben noti difetti da correggere rispetto alle elezioni della Camera dei deputati (possibilità di multi-candidature, liste lunghissime di candidati senza possibilità di voto di preferenza, eccessiva distorsione del premio in mancanza di una soglia, etc.).
Una cosa va comunque sottolineata: a fronte dell’attuale sistema politico, eviterei di abbandonare la logica del sistema fondato su un premio di maggioranza. In tal senso, tralasciando il sistema tedesco – che è addirittura essenzialmente proporzionale – anche l’eventuale opzione per il modello francese del doppio turno di collegio non è detto aiuti in modo sensibile la formazione di ampie maggioranze di coalizione, almeno finché permangono importanti minoranze non disposte a compromettere la loro immagine di “nudi e puri” (v. M5S). Anche qui, insomma, il problema delle “larghe intese” potrebbe riproporre la sua urgenza anche in futuro. Analogamente dicasi per l’eventuale adozione del sistema spagnolo: il rafforzamento che potrebbe derivare per i due attuali partiti maggiori (PD e Pdl) dalla ripartizione dei seggi in circoscrizioni molto piccole e con formula proporzionale molto selettiva potrebbe rivelarsi insufficiente per la governabilità, salvo “correggerlo” comunque con l’inserimento di un premio, da assegnarsi, tuttavia, solo se e nei limiti in cui risulti necessario.