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Mercoledì, 23 Settembre 2020

La legge Delrio? Un’anatra zoppa. L’ansia da prestazione e le città metropolitane

Ho appena svolto, a Firenze, una relazione a un convegno dove con vari colleghi ci siamo confrontati sulle riforme costituzionali, occupandomi specificatamente appunto del tema, molto complicato, de “Le città metropolitane, tra utopia e realtà”. Rinvio a quella sede per Ho appena svolto, a Firenze, una relazione a un convegno dove con vari colleghi ci siamo confrontati sulle riforme costituzionali, occupandomi specificatamente appunto del tema, molto complicato, de “Le città metropolitane, tra utopia e realtà”. Rinvio a quella sede per gli approfondimenti tecnico-scientifici doverosi, qui inopportuni, provando invece a sintetizzare in poche battute le tante perplessità che si accumulano sul nuovo ente, sperando di non essere troppo soporifero.

la legge Delrio (foto) “esprime bene la fretta politica dell’attuale governo, una sorta di ‘ansia da prestazione’, che rischia di tradursi, all’applicazione pratica, in drammatica impotenza di fatto, per la mole di problemi tecnici, giuridici e finanziari che restano irrisolti”. La legge Delrio (foto) “esprime bene la fretta politica dell’attuale governo, una sorta di ‘ansia da prestazione’, che rischia di tradursi, all’applicazione pratica, in drammatica impotenza di fatto, per la mole di problemi tecnici, giuridici e finanziari che restano irrisolti”.


Innanzitutto c’è un problema sostanziale o ontologico. Sappiamo tutti che nel globo, su circa 7 miliardi di persone, ben 3 miliardi vivono in centri urbani. Se, fino a un secolo fa, solo 16 città nel mondo superavano il milione di abitanti, oggi le metropoli con più di un milione di abitanti sono più di 400. In particolare, nei 28 Paesi dell’Unione Europea l’80 % circa della popolazione ormai risiede in agglomerati o aree urbane.
Purtroppo, però, né la Costituzione (negli artt. 114, 117, 118, 119 e 120, che pure disciplinano l’ente attribuendogli potestà statutaria, regolamentare, ammnistrativa e finanziaria), né la legge n. 56/2014 (c.d. Delrio), ci dicono quali siano i “requisiti” per divenire città metropolitana, sicché tuttora – almeno in Italia – non sappiamo bene cosa sia una città metropolitana. Il legislatore, prima di deliberare, avrebbe dovuto ascoltare geografi, storici, antropologi, economisti, sociologi, urbanisti, ecc., ma non l’ha fatto. Il risultato è che ci troviamo di fronte a 15 città metropolitane molto diverse fra loro: quella di Roma, che gode di uno statuto particolarissimo di città capitale; quelle, del tutto peculiari, istituite dalle Regioni a Statuto speciale (Palermo, Catania e Messina e probabilmente Cagliari e Trieste); e, infine, le 9 città, coincidenti con le Province, confermate dalla legge Delrio (Milano, Napoli, Torino, Firenze, Bari, Bologna, Genova, Venezia, Reggio Calabria). Limitandoci appunto alle Regioni di diritto comune, per popolazione complessiva residente, si oscilla dai 4 milioni di abitanti di Roma e Milano ai soli 550.000 di Reggio Calabria, passando da Napoli (3 milioni), Torino (più di 2 milioni ), Firenze e Bari (più di 1 milione), Bologna, Genova e Venezia (meno di un milione). Così pure, quanto a frammentazione municipalistica, si passa dai 315 Comuni di Torino ai 42 di Bari. Quanto a superficie territoriale, si va dai quasi 7000 km di Torino ai soli 1.171 Km di Napoli, con tassi di densità della popolazioneprofondamente diversi, visti i dati demografici.
Non si capisce perché non Salerno (troppo vicina a Napoli?), non Padova (troppo vicina a Venezia?), e nemmeno perché Reggio Calabria, vista l’esiguità del numero complessivo di abitanti, per altro dispersi su ben 97 Comuni per ragioni orografiche fra loro mal collegati e con una Provincia estremamente disomogenea, con almeno 6 aree profondamente diverse fra loro (urbana dello Stretto, tirrenica, della piana di Gioia Tauro, jonica, grecanica, aspromontana). Addirittura alcuni di questi Comuni (per es. Gioia Tauro) nemmeno votarono, quando negli anni ’70 del secolo scorso si pose il problema, per Reggio quale capoluogo di Regione. Dunque, perché Reggio e la sua Provincia e non, invece e più razionalmente (visti la contiguità geografica e gli strettissimi legami di integrazione economica, culturale, commerciale, ecc.), l’Area integrata dello Stretto, comprensiva di Reggio Calabria, Messina e dei Comuni limitrofi? Forse perché tale nuovo ente sarebbe stato non solo interprovinciale, ma addirittura interregionale, e per di più presumibilmente da disciplinare con legge costituzionale, vista la natura giuridica dello Statuto della Sicilia, Regione a regime speciale.
Ma, pur volendo chiudere un occhio sul dato sostanziale/ontologico, i dubbi sulla ragionevolezza/costituzionalità della disciplina sono moltissimi. Ne accenno qui solo alcuni.

Reggio Calabria “città metropolitana” vista dall’alto. Reggio Calabria “città metropolitana” vista dall’alto.


In primo luogo è lecito chiedersi se fosse legittimato questo Parlamento (eletto con una legge elettorale, il porcellum, dichiarata incostituzionale dalla Corte: sent. n. 1/2014) a fare grandi leggi di riforma, quindi “di sistema”, qual è la l. n. 56/2014? E, a maggior ragione, addirittura a fare una revisione della Costituzione, anch’essa di sistema, per la parte che qui interessa abolendo le Province? La Corte dice si, e – benché ci sarebbe da discutere – mi rimetto al c.d. diritto costituzionale vivente. Sorvolo quindi sul punto.
Sorvolo pure sul fatto che la l. ordinaria n. 56/2014 non potrebbe disciplinare “in via esclusiva” unioni o fusioni di Comuni, come pure pretende di fare, comprimendo le competenze residuali delle Regioni, cui spettano implicitamente (art. 117, IV c., Cost.).
Sorvolo anche sul fatto che la legge Delrio, pur potendo disciplinare «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» (art. 117, II c., lett. p), forse non avrebbe però potuto “istituire” le città metropolitane. A mio avviso, invece, è legittimo supporre che nessun altro più del legislatore nazionale può prevedere la costituzione di tale ente, che – si badi – è di rilevanza nazionale (se non internazionale, almeno ai fini dell’accesso a specifici fondi comunitari) e certo non solo regionale.
Sorvolo persino sulla condizione delle Province in cui non si istituiscono le città metropolitane, visto che – in attesa della legge costituzionale che le abolisca – avranno, sì, depotenziate le funzioni, ma non in via obbligatoria: nulla esclude, infatti, che una Regione, esperito il “test” di individuazione dell’a.t.o. (ambito territoriale ottimale), decida di mantenere alcune funzioni a livello provinciale.
Pur sorvolando su tutte questi aspetti, ben diverso, invece, è il quadro per le Province destinate a “trasformarsi” in Città metropolitane.
In tali territori, le Province formalmente non vengono abolite, ma sostanzialmente vengono completamente “svuotate” di funzioni, competenze, poteri, beni e personale. Può tutto questo avvenire con una semplice legge ordinaria? Purtroppo, non semplicemente ridurre, ma proprio svuotare completamente l’autonomia di un ente costituzionalmente protetto equivale, di fatto, a cancellarlo. La legge Delrio, quindi, è in fraudem Constitutionis: solo un’infelice escamotage per cancellare di fatto, nei territori dove si istituiscono le città metropolitane, le Province, che però restano in piedi di diritto, sempre «in attesa» (per la legge Delrio è un “mantra”) che venga approvata la riforma costituzionale.
In secondo luogo – pur potendo un Comune espressamente entrare in (opting-in), o implicitamente uscire da (opting-out), una Città metropolitana, la procedura prevista è così complessa (e subordinata, alla fine, all’iniziativa legislativa del Governo) che praticamente è quasi impossibile conseguire l’obiettivo.
In terzo luogo, nella laconicità della legge, non è chiaro a quali Comuni sia concessa l’operazione (entrata/uscita): se si ritiene che questa facoltà spetti solo ai Comuni “limitrofi” ad altre Province, viene compressa l’autonomia dei Comuni interni alla Città metropolitana, costretti a subire l’ordinamento di quest’ultima; se si ritiene invece che lo possano fare “tutti” i Comuni, il rischio è quello di dar vita a un territorio della città metropolitana a macchia di leopardo, mescolato a quello di altre Province.
E poi, in quarto luogo, perché la Valle d’Aosta, con una superficie ristretta di 3263 km2 e appena 128.062 abitanti, può fare “leggi” e la città metropolitana, per di più capitale, di Roma, con 4 milioni di abitanti concentrati su 5.380,95 km2, no? Anche sorvolando sulla Regione a statuto speciale Valle d’Aosta, perché per esempio il Molise (312.726 ab.) o la Basilicata (574.752 ab.) possono fare leggi e Milano (quasi 4 milioni di ab.) e Napoli (più di 3 milioni di ab.), no? Purtroppo il disegno di legge costituzionale Renzi-Boschi e la legge Delrio, pur pregevoli per diversi versi, mancano di una visione d’insieme: in breve, o si dà il potere legislativo anche ad “alcune” Città metropolitane, che in realtà sono micro-Regioni, o si “toglie” ad alcune Regioni, che in realtà sono solo pseudo-Regioni.
In quinto luogo, tranne che a Roma e Genova – dove la prevalenza demografica del capoluogo è indiscutibile (rispettivamente 65,5 % e 68,5 %) – in tutte le altre città metropolitane il capoluogo, per quanto svolga una funzione attrattiva e propulsiva per i residenti di tutta la Provincia, comunque ha un numero di abitanti assai inferiore rispetto a quello residente nel resto della Provincia: si va dal 23,8 % di Firenze al 38,8 di Torino. Non si vede dunque perché – violando per altro l’art. 3 della Carta europea delle autonomie locali – la legge n. 56/2014 preveda che l’elezione del Sindaco (il quale dovrebbe rappresentare tutti, e non solo una parte, degli abitanti della città metropolitana) sia affidata “automaticamente” appunto non a tutti gli abitanti della Provincia, ma solo ai residenti nel Comune capoluogo, ossia alla minoranza dei cittadini residenti nella città metropolitana. Per di più e irrazionalmente, mentre gli Statuti delle Città metropolitane potranno derogare a tale disposizione prevedendo un’elezione diretta, ciò è precluso alle Province.
In sesto luogo, è incomprensibile perché il legislatore costituzionale – una volta istituito il nuovo ente strategico delle Città metropolitane, destinato ad incidere profondamente sulla struttura territoriale dello Stato – non si preoccupi, nel nuovo “Senato delle autonomie”, di rappresentare adeguatamente tale realtà istituzionale in cui risiede ben un terzo della popolazione italiana, che produce il 35 % del PIL nazionale, prevedendo – almeno per le nove Regioni dove sono istituite le Città metropolitane – che uno dei seggi sia assegnato in rappresentanza di tale ente.
Infine, come non temere che si stia passando, dal vecchio centralismo statale, dopo l’esperienza dal neo-centralismo regionale (dovuta alla riforma del titolo V del 2001), a un singolare e patetico centralismo urbano, dove – dietro la scusa di far sparire i Comuni-polvere– la città metropolitana rischia di trasformarsi in un mega-Comune con mere funzioni inter-comunali, ledendo l’autonomia degli enti locali minori?
Insomma, la legge Delrio esprime bene la fretta politica dell’attuale governo, una sorta di “ansia da prestazione”, che rischia di tradursi, all’applicazione pratica, in drammatica “impotenza” di fatto, per la mole di problemi tecnici, giuridici e finanziari che restano irrisolti. Infatti, senza la riforma costituzionale (che abolisce le Province), la legge n. 56/2014 rischia di rivelarsi un’“anatra zoppa”. Anzi, peggio – di fronte ai ricorsi costituzionali contro la legge Delrio ora promossi da Veneto, Lombardia, Puglia e Campania – tale legge rischia di apparire come il “gattino cieco” partorito dalla “gatta frettolosa” del proverbio, destinato ad essere eliminato, poco dopo di essere nato, da un’impietosa zampata (in questo caso della Corte costituzionale).