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Mercoledì, 16 Ottobre 2019

Le regioni? Molti poteri ma solo sulla carta…

Punti di criticità e di forza delle Regioni. Parla Carmela Salazar, docente di Diritto Costituzionale nell’Università degli Studi “Mediterranea” di Reggio Calabria ed autrice, fra le altre cose insieme al professor Antonino Spadaro, della sezione dedicata alla Regione Calabria del Punti di criticità e di forza delle Regioni. Parla Carmela Salazar, docente di Diritto Costituzionale nell’Università degli Studi “Mediterranea” di Reggio Calabria ed autrice, fra le altre cose insieme al professor Antonino Spadaro, della sezione dedicata alla Regione Calabria del nuovo manuale di Diritto Costituzionale edito da “Giappichelli”. In una fase calda per il Paese, sotto il profilo politico – istituzionale, con gli i enti locali che da Nord a Sud sembrano vacillare, abbiamo discusso dei temi connessi alle autonomie locali ed in particolare dell’esperienza ormai più che quarantennale delle Regioni.

Carmela Salazar, docente di Diritto Costituzionale nell’Università degli Studi “Mediterranea” di Reggio Calabria


L'istituzione delle Regioni originariamente imperniata sui  principi di un autentico autonomismo, per molti di colpo oggi assume le forme di un  processo degenerativo volto alla produzione di centri di potere e di spesa, tanto è vero che da più parti si chiede l’avvio di una riconsiderazione dei poteri delle Regioni e di più Stato. Come lo spiega?

Sancendo che la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali (art. 5 Cost.) l'Assemblea costituente ha introdotto una novità assoluta, finalizzata alla  realizzazione dei valori di libertà, uguaglianza e solidarietà  che   definiscono l'identità dell'Italia: una  Repubblica democratica fondata sul lavoro. Se oggi il sistema degli enti locali ed, in particolare, quello delle Regioni, mostra le crepe che sono sotto gli occhi di tutti, le ragioni vanno addebitate al modo con cui l'autonomia è stata, nella prassi, indirizzata a ben altri fini rispetto a quelli immaginati dai costituenti”.

Gli organi periferici dello Stato sembrano essere la causa di tutti i mali, in particolare dello scadimento  politico, economico e morale dell'intero sistema paese. E’ davvero così?

A fronte del continuo affiorare di situazioni di grave dissesto finanziario e della incessante scoperta di sprechi e di episodi di corruzione, non basta andare alla ricerca di qualche capro espiatorio nei singoli enti locali, ma appare necessario riflettere sulle responsabilità imputabili all'intera classe politica, tanto più che alla guida di Regioni, Province e Comuni si trovano forze politiche  che, la di là delle intitolazioni, sono “costole” dei partiti nazionali. La qual cosa, al tempo stesso, conduce a conclusioni amare, se si reputa che i governanti, per forza di cose, non possono essere troppo diversi dalla società civile che li ha espressi

Ciò vuol dire che esiste anche un problema di crisi del sistema stesso di rappresentanza?

Il problema esiste da tempo, ma oggi mi pare si ponga con connotati in parte diversi (più preoccupanti) rispetto al passato. Premettendo che le generalizzazioni sono per loro natura insidiose, come si fa a non temere per la tenuta della democrazia, dinanzi alle prove della capacità della criminalità organizzata di infiltrarsi nelle sedi locali della decisione politica? Né stupisce il dilagare del fenomeno della corruzione, i cui costi elevatissimi per l'intero Paese sono stati ancora di recente evidenziati dalla Corte dei Conti.

Sulle Regioni, la prossima sfida del governo è la riduzione dei poteri. Parole e musica del ministro della Funzione Pubblica, Filippo Patroni Griffi, poco prima del varo del disegno di legge costituzionale del governo per la riforma del Titolo V. E’ d’accordo con questa affermazione?

Sulla carta attualmente le Regioni hanno una funzione legislativa che sembra amplissima, però poi nei fatti non è così. Durante il primo decennio dell’applicazione della riforma, nel vuoto determinato dalla mancata approvazione delle leggi di attuazione delle nuove norme costituzionali, si è registrato un vero e proprio exploit del contenzioso  fra Stato e Regioni dinanzi alla Corte costituzionale. Quest'ultima, nel dirimere le controversie, ha costruito orientamenti palesemente “centralisti”, adottando un'interpretazione il più delle volte restrittiva dei campi di intervento regionali, a tutto vantaggio di quelli spettanti al legislatore nazionale. Ma, visto l'annuncio del ministro, non possiamo che attendere gli sviluppi in merito a eventuali, ulteriori modifiche dell'attuale Titolo V.

Un tema tornato di grande attualità è quello legato alla riforma costituzionale del 2001. Qual è il suo giudizio al riguardo?

Quella riforma è nata con l’intento di spingere l’autonomia locale verso un orizzonte più ampio rispetto a quello pensato dai costituenti, anche per rispondere a quelle istanze di autonomia fomentate in certe aree del Paese dalla Lega Nord. Del “modello di Stato federale”, di cui peraltro non esiste un’unica espressione ben definita, la riforma prende il principio di sussidiarietà, per quel che riguarda l’investitura dei comuni nell’esercizio delle funzioni amministrative e il “ribaltamento” degli elenchi di materie relativi al riparto della funzione legislativa. Tuttavia, la riforma ne ha ignorato altri: ad esempio, non ha rimodellato il bicameralismo al fine di trasformare il Senato in  “Camera delle Regioni”, non ha potenziato gli strumenti già esistenti di raccordo fra centro e periferia ed ha accennato appena al principio della “leale cooperazione” fra i diversi livelli di governo. Quindi una riforma ambigua, che rimane a metà del guado fra il regionalismo precedente e un sistema federale”.

I ritardi del Mezzogiorno sono in qualche modo legati al modo in cui il regionalismo si è dispiegato nel tempo?

Nel primo regionalismo, la legislazione regionale avrebbe potuto fare molto poco per risolvere un problema così complesso, considerando l'esiguità dei campi di intervento assegnati ai Consigli. Dopo la riforma, non mi sembra che le cose siano molto cambiate, sia perché il raggio di azione delle Regioni, come ho detto, è molto ampio sulla carta ma nella realtà è ben più ristretto, sia perché neppure guardando al livello nazionale può parlarsi di una competenza realmente esclusiva sulle politiche di sviluppo economico, essendo le scelte su tale ambito fortemente condizionate dall’appartenenza del nostro Paese all’Unione Europea. Ciò nonostante, va detto che un settore molto importante assegnato alla potestà residuale delle Regioni è quello delle politiche sociali. A tal proposito, vorrei ricordare che il nuovo Statuto calabrese individua nei “soggetti deboli” i destinatari privilegiati dell’intervento regionale, non già non in una prospettiva meramente assistenzialistica, bensì in una dimensione che si riconduce alla rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale di cui discorre il principio di uguaglianza sostanziale sancito all'art. 3, comma 2, della Costituzione.

Gli studi sul diritto regionale sono in costante aggiornamento. Quali sono le novità al riguardo?

Un tema di grande rilievo è legato alla produzione legislativa. L'analisi condotta sulla Calabria mostra purtroppo l'esistenza di molte criticità: ad esempio, l'elevato numero delle cosiddette leggine, composte anche di un solo articolo, cui fanno da contraltare, se così si può dire, i macro-provvedimenti adottati in occasione dell'approvazione del bilancio e non a caso definiti “omnibus”, nei quali si affastellano norme dai più svariati contenuti. Più in generale, la nostra Regione sembra dar poco peso al tema della qualità e della fattibilità delle leggi. Non si tratta solo della incuria nella redazione dei testi, ma anche del problema nascente dal fatto che molte discipline rinviano a ulteriori atti normativi o paranormativi, in genere della Giunta, per la propria attuazione, così che  la concretizzazione di quanto da esse stabilito resta in sospeso sino all'approvazione di questi ulteriori provvedimenti. Per non parlare, poi, dei casi in cui le leggi sono rimaste sic et simpliciter lettera morta.

Infine: cosa servirebbe al sistema delle Regioni in un'ottica di riassetto istituzionale del Paese, per rilanciare la loro autonomia?

In pochissime parole: servono seri meccanismi di controllo. Dopo la riforma, molti statuti hanno “inventato” le consulte statutarie, organi non aventi natura giurisdizionale, ma svolgenti comunque una preziosa attività di garanzia a presidio della legalità statutaria. Purtroppo, nella nostra Regione la consulta, prevista nel testo originario del nuovo statuto, è stata inopinatamente eliminata durante la scorsa legislatura. Per la verità oggi si registra la tendenza non già al rafforzamento dei controlli locali, bensì all'irrobustimento di quelli statali, specie attraverso gli interventi legati alla “spending review”, tra le proteste delle Regioni. Ad esempio, il decreto legislativo n. 149 del 2011, attuativo della legge sul Federalismo fiscale, prevede che il presidente della Regione possa essere rimosso per grave violazione di legge, secondo la previsione dell'art. 126 Cost., qualora la Corte dei Conti accerti l'esistenza di un grave dissesto finanziario nel settore della sanità. Alla rimozione consegue l'incandidabilità, per i dieci anni successivi, alle cariche  relative ad ogni livello di governo. La norma è stata impugnata dinanzi alla Corte costituzionale da molte regioni (compresa la Calabria), con diverse motivazioni, tra le quali spiccano l'asserita violazione della competenza statutaria in materia di forma di governo e la denuncia della compressione irragionevole e sproporzionata del diritto di elettorato passivo. La questione, molto complessa, non è affrontabile in poche battute: ma è chiaro che la risposta della Corte influirà non solo sulla sopravvivenza della singola   norma, bensì anche sul modo in cui, in futuro,  potranno evolvere i rapporti tra centro  e periferia.