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Domenica, 09 Dicembre 2018

Duecentottanta Comuni dopo. Cosa rimane della legge sullo scioglimento per infiltrazioni mafiose…

Il sogno di qualunque studioso, scienziato, ricercatore è quello di affrontare un problema e scoprire che esso è monocausale, così che eliminata la causa tutto è risolto.

Ma la natura, l’uomo, la storia, i fatti sociali difficilmente propongono questo schema, in un equilibrio instabile che chiama in causa una molteplicità di fattori e di circostanze che occorre sempre tenere in conto. Così è sul fenomeno degli scioglimenti per infiltrazioni mafiose dei Comuni. Pensare che sciogliere un consiglio comunale risolva il problema si sta sempre più dimostrando una illusione. 

Nella foto del primo piano: il filosofo Giambattista Vico: “Natura di cose – scrive nella Scienza nuova – altro non è che nascimento di esse in certi tempi e con certe guise, le quali sempre che sono tali, indi tali e non altre nascon le cose”

E’ positivo che ci si interroghi sul tema avendo l’argomento molteplici sfaccettature unitamente ad una buona dose di ipocrisia che è necessario comunque fare emergere. Intanto i numeri, che è bene siano precisi. Alla data di settembre 2018 i comuni calabresi disciolti al netto degli annullamenti sono 97 - allo stato la cifra più elevata in Italia - su un totale di 289. In Italia, complessivamente, si sono finora registrati 22 annullamenti dei decreti da parte della giustizia amministrativa, il 7% dei casi. Non c’è ancora nessun comune che abbia subito un decreto di scioglimento per mafia per quattro volte. Non è inverosimile che ciò accada presto considerato che ad oggi 13 comuni hanno triplicato il provvedimento e di questi 9 sono calabresi. In totale sono 53 i municipi che hanno triplicato o bissato lo scioglimento a dimostrazione che la legge, che cerca di offrire una risposta attraverso la ripetizione delle elezioni come generatrice di una dinamica di responsabilizzazione, non funziona. Alcune province fanno registrare punte allarmanti. In provincia di Napoli il 43% del totale dei comuni è stata sciolta almeno una volta; il 39% in provincia di Reggio Calabria e il 32% in quella di Vibo Valentia. In Calabria il 17% dei Comuni ha subito l’onta di almeno uno scioglimento per mafia. Il colore politico delle amministrazioni disciolte per mafia non è mai stato una discriminante. Il 29% erano di centro-destra, il 21% di centro-sinistra, il 40% liste civiche, il resto in prevalenza monocolori di centro (9%). Neanche la demografia è una discriminante: il 32% sono piccoli comuni, dato che smentisce la tesi per cui il taglio demografico non renderebbe credibile l’interesse della mafia per comuni con bilanci minuscoli. Una teoria ingenua, che trascura l’omogeneità di funzioni tra piccoli e grandi e che ampi settori della vita locale dipendono dalla regolazione pubblica: appalti, urbanistica, licenze, usi civici, boschi, pascoli, e quant’altro sono settori a completo controllo locale. C’è poi un dato particolarmente significativo considerato che fin dalla sua nascita la legge che ha dato avvio alla stagione degli scioglimenti è stato spesso affrontata cavalcando il virtuosismo retorico del complotto, l’attentato alla democrazia diretta, la spoliazione della volontà popolare, l’uso politico contro gli avversari. Nel 60% dei casi il governo che ha deciso lo scioglimento è di colore politico uguale a quello dell’amministrazione comunale; nel 28% avverso e nel 12% si tratta di governo tecnico. Naturalmente queste ultime percentuali sono al netto delle liste civiche, dove non è possibile definire con precisione l’orientamento delle amministrazioni locali. Fin qui i numeri risultanti dall’applicazione della normativa che danno il quadro di una situazione già alquanto complessa e da cui nascono anche i molti interventi che sollecitano un ripensamento di alcuni aspetti della legislazione in materia di contrasto alle infiltrazioni criminali nelle amministrazioni locali. “Natura di cose sta nel suo nascimento” scriveva il filosofo napoletano e non c’è dubbio che nel 1991 la legge nasce dal disperato tentativo di surrogare ciò che è compito della politica fare e che non farà mai. In quel lontano 1991 lo diceva a chiare lettere il relatore della legge che in aula affermava: “[…] stiamo raschiando il barile […] perché le altre strade per risolvere il problema richiedono un qualcosa che a me sembra più difficile, e cioè un'autoriforma del potere politico. […] Di conseguenza, si è costretti ad usare strumenti legislativi, laddove sarebbero molto più incisivi e più correttamente applicabili in una dialettica democratica gli strumenti della politica.” Fu la mattanza degli anni ottanta e la circostanza che decine di consigli comunali erano zeppi di diffidati di P.S. a mettere fine all’indifferenza su quanto avveniva nei municipi. Ancora una volta fu il sangue a dettare il tempo della reazione, con la politica costretta ad inseguire gli avvenimenti, a tenere il conto di decine e decine di amministratori locali uccisi i cui nomi si fa fatica ancora oggi a ricordare. In ogni caso la legge del 1991  non riscosse l’interesse del Parlamento. Più volte, durante le votazioni sui singoli articoli, mancherà il numero legale e alla votazione finale parteciperanno giusto i deputati necessari per farla approvare. Da allora oltre un quarto di secolo non è bastato per impedire, o semplicemente per porre un argine all’occupazione mafiosa dei Comuni.Una delle poche verità di questa legge è la rimozione di una finzione, quella della rappresentanza politica derivante dalle elezioni come indicatore sufficiente di democraticità. In sostanza si riconosce che un organo elettivo può non essere democratico. Ma lo fa utilizzando due concetti autoassolutori, quello di “infiltrazione” e “condizionamento”, incapaci di leggere e di vedere la criminalità organizzata impadronirsi dei meccanismi della democrazia e di conseguenza legittimarsi con il consenso come forza di governo. Le organizzazioni criminali non hanno bisogno di creare istituzioni parallele, l’esistente serve benissimo allo scopo. Si può vivere ed operare all’interno delle funzioni dello Stato senza dover rinunciare alla propria storia criminale. Si tratta di una vera e propria “ibridazione” delle istituzioni che avviene con regole e leggi che rimangono apparentemente il principio organizzatore della vita delle comunità. I ripetuti scioglimenti confermano che il problema non risiede nelle norme quanto nel sistema politico in cui hanno un peso rilevante la mancanza di partecipazione partitica (specie nei piccoli comuni) e l’irrisolto problema della scelta e selezione dei candidati, in una parola la cultura politica locale, ossia il sistema di relazioni che agisce nel contesto storico-territoriale su cui non c’è ormai più alcun intervento della politica. Dalla lettura di vari decreti si evince chiaramente che in alcuni comuni il conflitto criminale si è trasferito nel conflitto politico e che il destino di quelle amministrazioni non sarebbe stato diverso chiunque avrebbe prevalso alle elezioni locali. Ci sono comunque nella normativa alcuni aspetti eclatanti che andrebbero rivisti alla luce della ormai ultra venticinquennale esperienza. Anzitutto andrebbe rivista la normativa che riguarda l’accesso. L’accesso, per similitudini, è più di un avviso di garanzia, è già un processo. Intanto perché viene decretato quando elementi di disturbo si sono già manifestati sull’amministrazione; e poi perché si conclude inevitabilmente o con lo scioglimento o col decreto di insussistenza che consegna alle amministrazioni una patente di antimafiosità. Occorrerebbe inserire una terza opzione, una sorta di cartellino giallo, un affiancamento temporaneo che sia a garanzia dei cittadini e della stessa amministrazione. Altro elemento di debolezza è che non esiste un ruolo ad hoc per funzionari e prefetti chiamati a guidare i comuni disciolti per infiltrazioni, come se venire da una prefettura significa “comprendere” di amministrazione locale. L’esperienza insegna che non affatto così. Le gestioni commissariali si sono rivelate spesso deficitarie se non fallimentari perché affidate a funzionari part-time, a figure che non hanno mai avuto a che fare con i municipi, con i loro problemi, con le loro norme, provocando così un ulteriore disincanto dei cittadini nei confronti della partecipazione alla cosa pubblica oltre che un grave danno alla credibilità dello Stato. C’è poi la domanda di quanto la norma risponda effettivamente a quel criterio di “prevenzione sociale” richiamato dalla Corte Costituzionale considerato che il tempo medio di scioglimento di un comune infiltrato è poco più di tre anni dal momento delle elezioni quando è notorio che una consiliatura ne dura cinque, con buona pace di chi definisce questa legge come preventiva. Un lasso di tempo così lungo non solo permette di realizzare tutti gli obiettivi che si pongono i governi mafiosi ma rappresenta anche una pesante eredità per i futuri amministratori sotto forma di contratti stipulati, di legittime aspettative create, di impegni finanziari perfezionati, in una parola di atti completi e vincolanti. L’altro lato della medaglia è rappresentato - per come riconosciuto dalla stessa giustizia amministrativa - dalla “ampia sfera di discrezionalità di cui l'Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all'ordine pubblico, ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni mafiose”. 

Una veduta di San Luca dall’alto

Ciò significa che alcuni Sindaci sono stati “accusati” di aver vigilato poco ed altri di aver vigilato molto invadendo la sfera gestionale dei dirigenti con i primi cittadini stretti a tenaglia tra l’art 50 del Tuel e le autonome prerogative della dirigenza senza che sul tema ci sia alcun criterio di valutazione se non, appunto, l’ampia discrezione prefettizia. Anche sulla burocrazia il dibattito è datato. Venticinque anni fa la legge elettorale sull’elezione diretta del sindaco fu fatta anche per questo, per battere l’irresponsabilità diffusa. Anche se vinci per un voto ti do una maggioranza netta; di più, ti do la possibilità di sceglierti la squadra di governo; di nominare i dirigenti nei settori; di scegliere il segretario comunale; di modificare a piacimento la struttura organizzativa del comune; di nominare i rappresentanti delle società partecipate; di assumere dirigenti a tempo determinato. Solo che il prezzo da pagare è uno solo, semplice, solare: la responsabilità politica ed amministrativa non il balletto irricevibile dei “non sapevo.” Semmai il tema da affrontare con maggiore incisività riguarda la pletora di personale esterno agli enti utilizzato con contratti di diritto privato a tempo determinato e il mancato funzionamento dei meccanismi di controllo interno che pure, sulla carta, sono numerosi ed incisivi. Ancora non si è riusciti ad impedire che tali soggetti, di norma con buone entrature nel mondo politico, si riciclino costantemente nel variegato mondo della p.a. anche quando nei decreti di scioglimento vengono indicati come facenti parte del sistema politico-mafioso. Oggi sul tema dei problemi della democrazia si è finalmente aperto un largo dibattito che non ignora l’illusorietà di pensare che “elezioni regolari implichino di per sé una democrazia regolare”, cosicché gli scioglimenti dei Comuni per mafia ci invitano a ragionare in maniera meno ortodossa intorno a un fenomeno sul quale siamo lontani da una soluzione. Trovare il giusto bilanciamento tra una serie di valori costituzionalmente rilevanti, quali la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico, l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa, la libera e trasparente determinazione degli organi elettivi, il voto libero e non condizionato con altri ugualmente tutelati, primo fra tutti quello della rappresentatività democratica locale, non è semplice ma bisogna provarci.