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Venerdì, 15 Novembre 2019

Manca la visione d’insieme. Rolli: “Il federalismo aggrava i problemi del Mezzogiorno"

Parliamo di federalismo con Renato Rolli, docente di giustizia amministrativa nel corso di laurea magistrale in giurisprudenza dell’Università della Calabria. Tra i più autorevoli studiosi italiani dell’argomento, nello stesso ateneo il prof  Rolli coordina il master in Ordinamento e funzionamento delle pubbliche amministrazioni. E’ autore di diversi saggi in materia di diritto pubblico e amministrativo, sia nazionale che comunitario.

Renato Rolli, docente di giustizia amministrativa nel corso di laurea magistrale in giurisprudenza dell’Università della Calabria


Tra i suoi lavori più recenti, il “Codice dei contratti pubblici annotati con la giurisprudenza” (Aracne, 2011) e “La voce del diritto attraverso i suoi silenzi. Tempo, silenzio e processo amministrativo” (Giuffrè, 2012). Spiega: “In Calabria ci portiamo dietro problemi fiscali molto rilevanti che una riforma federale non potrebbe risolvere, anzi li aggraverebbe. Ci si potrebbe trovare senza sorpresa di fronte ad un'impossibilita di sfruttare economie di scala nella produzione e nell’offerta offerta di beni e servizi pubblici; ovvero, ancora, ad un aumento vertiginoso dei costi amministrativi.

C’è stato un momento nella storia recentissima del paese in cui la febbre del federalismo sembrava aver contagiato l’intero schieramento politico italiano, tanti studiosi ed intellettuali. Ora sembra che tutto si sia arenato. A che punto è l’applicazione della riforma di cui alla legge 42 del 2009 sul federalismo fiscale?

La volontà di fare quello che poi in concreto s’è fatto, sembra essersi spenta, invero, al momento dell’attuazione concreta della riforma in parola. Siamo in una situazione di stallo. E questo, direi, non tanto perché vi sia volontà di non proseguire. Ma perché, come già spesso si diceva, le condizioni concrete dei nostri assetti non consentono di continuare a concretizzare il (loro) sogno del decentramento fiscale. Il rapporto costi-benefici non aiuta più a sostenerel’idea della sua necessarietà.  Più che altro, sembra che (quasi) tutti, in definitiva, si siano resi conto di quanto fosse difficile - e, direi, inopportuno - volere a tutti i costi creare questo federalismo. Si è lottato tanto, politicamente, rispetto a questo elemento. Senza considerare che, più che da un punto di vista politico, sarebbe stato meglio valutare la questione  da un punto di vista strettamente amministrativo. Non era opportuno chiedersi, come invece s’è fatto, se introdurre il federalismo, oppure no. Sarebbe stato opportuno chiedersi, invece, quanto la sua introduzione avrebbe davvero, in concreto, migliorato le cose; e quanto, in realtà, avrebbe rischiato di portare ad una silenziosa mera secessione.

In linea generale lei pensa che quella federalista, nella sua variante fiscale, costituisca una risposta efficace ai problemi del paese, compreso quello del mancato riequilibro tra nord e sud?

Purtroppo no. Il federalismo non riesce a rispondere ai problemi esistenti, risolvendoli. Anzi li accentua, creandone addirittura di nuovi. Almeno nel senso in cui è stato varato nella riforma del 2009, esso non riesce a costituire un’ancora di salvezza. È la stessa realtà, dopotutto, a dimostrarci quanto sia difficile che i vantaggi astrattamente ricollegabili al federalismo vadano sempre, in concreto, a realizzarsi; il concreto ci porta addirittura a dire che alla fine, se proprio si volessero evitare i “disastri” della finanza pubblica, sarebbe necessario porre limiti assai severi, anzi, all’autonomia dei governi locali. Siamo sicuri che I benefici del decentramento, rappresentati come la sua capacità di assicurare una maggiore corrispondenza tra le decisioni politiche e le preferenze dei cittadini-elettori, una maggiore responsabilizzazione finanziaria degli amministratori a fronte di rigidi vincoli di bilancio e, infine, un maggiore controllo da parte dei cittadini sui costi e i benefici dei beni e servizi siano davvero realizzabili? Le difficoltà non sono poche. Soprattutto se si considera che, anzi, lasciare in autonomia regioni profondamente differenti tra loro, vuol dire ancora di più accentuarne le differenze. Così intralciandone dialogo e interazione.

Con riferimento al Mezzogiorno è stato detto che il federalismo fiscale comporterebbe una maggiore responsabilizzazione della sua classe dirigente. È d’accordo con questo assunto?

Se così fosse, dovremmo carpirne una qualche concretizzazione già sul piano pratico. Ma, purtroppo, non mi pare che il decentramento possa in concreto portare ad una risoluzione di problemi da sempre esistenti. Il federalismo è responsabilità, non autonomia incontrollata. Il pericolo è proprio questo: che si vada confondendo il concetto di libertà-autonomia, con quello di libero arbitrio. Essere autonomi non può voler dire essere irresponsabili. Anzi, l’autonomia dovrebbe portare l’autonomo a responsabilizzarsi il doppio, a fronte di scelte e comportamenti che provengono da lui direttamente ma che, invero, involgono anche tutto quanto intorno a lui si colloca. I dirigenti potrebbero dimenticarsene. E utilizzare in malo modo, così, la propria autonomia, scollandosi sempre più dalle motivazioni più profonde che, è chiaro, si pongono come atte a legittimare, in astratto, l’idea del federalismo. La verità è che il Mezzogiorno è in parte vittima di un disegno istituzionale incompleto nella definizione dei ruoli attribuiti ai vari livelli di governo. Un decentramento frettoloso, disegnato senza reti di protezione per i casi - sempre possibili, e certi in alcune regioni del Sud - di malfunzionamento delle istituzioni locali alle quali si è attribuita, invece, una pericolosa autorità di governo.

La Calabria, ad esempio, trarrebbe giovamento da una riforma federale del fisco?

In Calabria, di base, ci sono problemi fiscali molto rilevanti che una riforma federale non potrebbe risolvere. La Regione si troverebbe, da sola, a fronteggiare situazioni assolutamente non semplici da risistemare. Ci si potrebbe trovare senza sorpresa di fronte ad un'impossibilita di sfruttare economie di scala nella produzione e offerta di beni e servizi pubblici; ovvero, ancora, ad un aumento vertiginoso dei costi amministrativi. Inutile negarlo: il decentramento comporta inevitabilmente dei costi. Costi di cui spesso non si tiene conto, però, quando lo si agogna. Siamo sicuri che Regioni già problematiche possano riuscire a sopportarli in toto? Le differenze tra i vari territori nei livelli della tassazione e dei servizi pubblici, poi, in una situazione di base come quella della nostra Regione, è molto probabile che interferiscano con l’allocazione efficiente delle risorse; ben potrebbero, quindi, questi ultimi, creare delle ineliminabili esternalita? negative, così incidendo sull’assetto politico-organizzativo dell’ente, prima, e sulla collettività governata complessivamente intesa, conseguentemente, poi. Il decentramento a favore di regioni in ritardo economico non diminuisce la necessità di avere istituzioni centrali funzionali e forti; ma anzi la aumenta. Le risorse disponibili per lo sviluppo economico subiscono un taglio drastico, in questa prospettiva, e le Regioni del Sud, potrebbero più fondi per far crescere i loro territori.

È possibile in ogni caso prevedere una riforma federale del fisco senza una modifica dell’architettura dello Stato, della “forma di stato”, come è stato fatto con la Legge delega del 2009?

Mi rifaccio alle considerazioni operate da Roberto Bin sul tema. E così, istintivamente, dico: no, il problema del federalismo non è un problema che si lega a quello della forma di governo vigente. Esistono sistemi federali molto efficienti (in Germania, per esempio) o molto accentuati nell'articolazione dei po­teri decentrati (in Belgio), che si sviluppano nell'àmbito del governo parlamen­tare; ma sono anche esistiti (in Sud America e, in pas­sato, nell'Est europeo, per esempio) sistemi federali "di carta" associati a forme di governo presidenziali. Ancora, esistono numerosissimi esempi sia di sistemi parla­mentari (gli stati scandinavi e il Giappone, oltre al Regno Unito e all'Olanda), che di sistemi presi­denziali o semi-presidenziali (Finlandia, Francia; Geor­gia), privi di qualsiasi elemento di federalismo. La forza e l'efficienza di una formula di organizzazione del potere pubblico, in altre parole, non sono garantite dall'astratto modello adot­tato; ma da un' insieme di variabili esterne ed interne all' organizzazione stessa.

Il regionalismo ha superato i 40 anni, ormai. Successo, fallimento o cos’altro?

Vero: ritengo che l’esperienza sia stata complessivamente fallimentare, purtroppo. Gli statuti regionali non hanno risolto il problema; il contenzioso dinanzi la Corte costituzionale è aumentato e la Corte è invasa da giudizi in via incidentale e principale. La situazione è insostenibile dal punto di vista politico e giuridico. Occorre, quindi, revisionare il sistema, perché il federalismo è stato, sostanzialmente, tradito.

Un’ultima domanda. Il fatto che la spinta per una riforma federale del paese sia venuta da una forza politica separatista costituisce secondo lei un problema o si tratta di qualcosa di irrilevante?

Sicuramente incide sul quantum questa volontà sia stata estremizzata e, in qualche modo, sottolineata fino alla sua concretizzazione. Ma non è un problema rispetto alle difficoltà che oggi si rinvengono nella concretizzazione del federalismo: i problemi che stannoalla base di tutto sono problemi che appartengono indirettamente alla politica. In altri termini, la fonte del problema non è il chi ha voluto cosa. Bensì, il fatto che, di base, le condizioni per poter agognare a siffatti assetti evidentemente mancano. Possiamo dire che esistono sicuramente delle virtù da riconoscere come proprie del federalismo; ma bisogna pure essere realisti nel riconoscere che la loro capacità di manifestarsi non è scontata. La consapevolezza di questi limiti, allora, dovrebbe proprio indurci a tenerne conto, sempre. E ad evitare di voler a tutti i costi attualizzare qualcosa di pericoloso quando, già a monte, ne carpiamo la rischiosità. Il federalismo in Italia non è mai esistito, se non nei dibattiti politici. I tentativi di introdurlo, ed il sogno di volerlo concretizzare a tutti i costi, hanno provocato danni, quando non abortiti, come la modifica del titolo V della Costituzione.